乡村振兴背景下的宅基地制度改革研究（一）：扎根基础信息调查，夯实“宅改”数据底板
随着城镇化发展和新农村建设，“三农”工作越来越受到重视，农村宅基地管理制度改革是实施乡村振兴战略、实现全面建设小康社会的重要保障。宅基地基础信息调查是摸清宅基地底图底数，全面查清农村宅基地规模、布局、权属和利用状况等信息的重要手段，是稳慎推进宅基地制度改革的基础保障。根据《关于做好农村宅基地制度改革试点地区宅基地基础信息调查工作的通知》（农办经〔2020〕10号）、《农村宅基地基础信息调查技术规程（试用版）》（农（经综）函〔2021〕45号）等文件要求，国图信息依托农村房地一体确权登记等相关工作经验，梳理分析宅基地基础信息调查业务，提供宅基地内外业一体化全流程调查建库服务，支撑试点地区形成符合标准规范的数据台账、专题图件以及宅基地数据库，为宅基地数据统一管理、业务申请审批、闲置资源盘活和执法巡查监管夯实数据底板。
目标任务
充分利用第三次全国国土调查、地籍调查、农村房地一体确权登记等宅基地相关的已有数据成果，结合宅基地专项调查，综合应用互联网、大数据分析、人工智能等新一代信息技术，全面摸清宅基地规模、布局、权属、利用状况等基础信息，形成农村宅基地数据库，并编制数据台账和利用现状图，建设农村宅基地管理信息系统，为深化农村宅基地制度改革夯实数据基础，并为宅基地数字化管理提供支撑。
图1 农村宅基地基础信息调查主要任务
调查内容
农村宅基地基础信息调查的基本内容包括宅基地的规模、布局、权属和利用状况，规模主要包括宅基地的数量和面积，布局主要指宅基地的位置信息，权属包括所有权人和使用权人信息，利用状况主要指宅基地及地上房屋当前居住、经营、闲置等状态。其中规模、布局和权属信息基本可通过已有成果数据清洗转换，并辅以外业补充调查获取，利用状况信息已有数据成果几乎无涉及，需开展调查。
图2 农村宅基地基础信息调查基本内容
技术路线
农村宅基地基础信息调查整体技术路线分为六个步骤，首先开展队伍组建、现状摸底、宣传培训、制定调查方案等准备工作，进一步调研可利用的已有数据成果，结合数据调研情况，收集相关数据，编制数据资源目录，甄别对比收集到的资料，并进行数据分析和清洗，从收集的已有数据成果中提取转换为宅基地数据库所需信息，形成共享结论。针对汇总共享数据无法完全满足调查需要的部分，开展专项调查进行补充，并对专项调查成果进行整合，初步形成农村宅基地数据成果，在此基础上以机器检查和人工检查相结合的方式对初步成果的完整性、规范性、真实性和准确性进行质量检查，检查无误后汇总入库，形成农村宅基地数据库，并编制数据台账和利用现状图。
图3 技术流程
农村宅基地基础信息调查是一项专业技术较强的工作，需在调查之前提供必要的人力、物力、财力支撑。组建以地方主要领导牵头，各相关部门参与的领导小组，负责经费安排、统筹分工、组织协调等工作，并组建具备地籍调查、计算机应用等不同专业背景的技术人员成立技术队伍，负责基础信息调查工作的具体实施；继而开展现状摸底调查，初步掌握调查范围内已有数据情况，评估基础信息调查工作量；同时开展宣传培训工作，提升相关人员的思想认识，并明晰目标任务和方法路径；最后编制符合地方实际、切实可行、量化清晰的调查工作实施方案，明确工作步骤、技术路线、进度要求等，为调查工作提供指导。
数据汇总共享之前，需先摸清相关部门已有数据成果的种类、数据量、格式、时间、数学基础等，可采用调查问卷的方式开展调研工作，摸清现有数据情况，为下一步数据收集整理、分析清洗、提取转换奠定基础。
数据收集整理。汇总共享为基础信息调查的关键一环，通过前期数据调研工作，摸清已有数据资源成果，整理数据清单，开展数据收集工作，考虑到部分已有数据成果涉密涉敏，在数据收集过程中需采取一定措施保证数据的安全性。数据收集清单可参考表1。
表1 数据收集清单
数据类别 | 数据类型 | 数据用途 |
编制数据资源目录。根据收集的已有数据成果，结合数据分析清洗要点，编制数据资源目录，存放并记录已有数据资料，数据资源目录主要包括数据类别、数据类型、负责部门、数据描述、数据量、数据格式、数学基础、更新周期、数据用途等。
甄别对比资料。已收集的资料由于来源不同、现势性不同需进行甄别对比，从数据生产时间、数据覆盖度、数据来源等方面分析得出数据利用的优先级。原则上现势性越高的数据越具有利用价值，农村房地一体确权登记工作时间较晚，且成果与宅基地基础信息调查吻合度高，应优先重点利用，可减少外业专项调查工作量。
数据清洗。对甄别对比后确定的可利用已有数据成果开展清洗工作，以行政村为单位，逐条进行梳理，形成相对完整、正确的数据。数据清洗手段主要包括数据预处理、缺失数据清洗、格式内容清洗、逻辑错误清洗、统一数据口径。
（1）数据预处理。针对空间数据，数学基础统一为2000国家大地坐标系，高斯-克吕格投影，标准3度分带，1985国家高程基准，并转换为统一的GIS格式。针对非空间数据，为便于后续应用和管理，对于不同来源、不同格式的数据，统一转换为结构化数据。
（2）缺失数据清洗。针对缺失数据，首先判断缺失内容的必需性。对于非必需的内容无需补充。对于涉及到宅基地规模、布局、权属和利用状况的必需数据，分析可否利用已有数据成果转换得到，若不能得到，通过专项调查进行补充。
（3）格式内容清洗。根据《农村宅基地数据库规范（试用版）》（以下简称《数据库规范》），针对身份证号、日期等有固定格式的字段以及建房类型、利用状况等有对应枚举项的字段，统一规范化数据表达格式。
（4）逻辑错误清洗。主要包括重复数据、错误数据、矛盾数据等情况。对于重复数据，利用农村宅基地标识属性，如宅基地代码、宅基地位置等，进行去重或合并处理；对于错误数据，可根据业务规则或已有数据分析得出正确值，或当作缺失数据处理；对于矛盾数据，可依据数据之间约束关系进行判断核实，选取现势正确的值。
（5）统一数据口径。由于数据来源、格式不一，存在面积、高度等字段的单位不同，数值型数据保留小数位不统一等情况，根据《数据库规范》的定义进行规范化。
数据提取。根据《数据库规范》的要求，对收集清洗的数据进行分析，其中宅基地宗地及地上房屋相关空间和属性信息以及使用权人信息可从农村房地一体确权登记成果中提取利用；所有权人、农户及户内成员等信息可从集体土地所有权确权登记、农村土地承包经营权确权登记及公安农村户籍登记成果提取利用；同时可利用区域供水供电数据分析农房闲置情况，尽可能利用已有数据提取宅基地基础信息调查所要求成果，减少专项调查工作量。
表2 部分数据提取利用示例
《数据库规范》要求内容 | 可提取利用数据 | 利用方式 |
宅基地宗地及房屋空间信息 | 农村房地一体确权登记成果 | 直接对照转换 |
宅基地宗地信息（宗地代码、不动产单元号、权利类型、权利性质、证书号、证书面积、发证单位等） | ||
房屋信息（不动产单元号、房屋编码、自然幢号、房屋结构、房屋类型、房屋性质等） | ||
使用权人信息（使用权人代表姓名、使用权人代表证件号码、性别、电话等） | ||
所有权人信息（所有权人名称、所有权性质、代表人姓名、代表人证件号码等） | 集体土地所有权确权登记成果 | 直接对照转换 |
农户及户内成员信息（户主姓名、户内成员数量、性别、与户主关系、户口类型等） | 农村土地承包经营权确权登记及公安农村户籍登记成果 | 直接对照转换 |
宅基地及房屋利用状况 | 区域供水供电数据 | 分析获取 |
形成共享结论。通过数据汇总共享，形成农村宅基地数据资源目录、已有数据成果和调查工作底图等阶段成果，并对未能利用已有数据通过数据清洗和提取获得的数据进行记录，后续开展专项调查进行补充。
对汇总共享后缺失的数据开展专项调查。针对规模、布局等空间数据，优先采用图解法，利用高分辨率遥感影像通过目视解译等方法对缺失的宅基地及房屋图斑勾绘补充，若遥感影像精度达不到要求，可采用实测法、倾斜摄影测绘法、勘丈测绘法等方法开展调查。针对权属、利用状况等属性数据，调查员在村组相关人员协助下使用移动采集工具对宅基地及地上房屋所对应的属性信息调查录入，形成专项调查成果。
专项调查完成后，整合汇总共享与专项调查成果数据，基于《数据库规范》设置数据库模板对照入库，对宗地、界址点、界址线、房屋等要素进行图形处理和完善，再进行面积计算、代码编制等属性赋值处理，形成初步农村宅基地数据库。
以“人工+机器”相结合的方式对形成的初步农村宅基地数据库进行质量检查，主要包括完整性、规范性、真实性、准确性、拓扑正确性等多方面。其中完整性主要检查农村宅基地是否全部完成调查，同时每宗宅基地的图形、位置、面积、权属、利用状况等基本内容是否缺失；规范性主要检查数据内容是否符合国家相关规范标准要求、常识性要求及业务逻辑要求；真实性主要检查数据库中相关信息是否真实存在、现势可靠；准确性主要检查图属是否一致，是否存在错误数据；拓扑正确性主要是检查村级区域、宗地、房屋等图层的空间拓扑一致性问题。对质检发现的问题进行核实并完善，保证农村宅基地基础信息调查成果数据完整准确、现势可靠。
图4 数据质量检查
农村宅基地基础信息调查工作指南和技术规程要求的最终成果包括农村宅基地数据库以及县、乡、村、户四级数据台账和利用现状图。利用软件工具，将通过质检的数据统一入库，形成宅基地数据库；同时按照技术规程要求的数据台账字段和利用现状图符号及样式，基于宅基地数据库输出数据台账和利用现状图，满足汇交和管理需要。
图5 宅基地利用现状图
结语
农村宅基地基础信息调查是摸清宅基地底图底数的必要手段，为宅基地制度改革提供基础数据，用数据说话、用数据管理、用数据决策，让改革“有的放矢”。国图信息充分利用自身优势，扎根宅基地基础信息调查，助力农村宅基地制度改革稳慎推进，为激发乡村活力，赋能乡村振兴贡献国图力量。
本期供稿：应用软件研发中心 杜永乐 吴翔
本期责编：许秋成丨推荐阅读丨
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